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中山市人民政府关于印发中山市政府和社会资本合作项目管理办法的通知
信息来源:本网       发布时间:2020-12-25

火炬开发区管委会,翠亨新区管委会,各镇政府、街道办事处,市各有关单位:

  现将《中山市政府和社会资本合作项目管理办法》印发给你们,请认真组织实施。实施中遇到的问题,请径向市财政局反映。


  中山市人民政府 

  2020年12月18日


  中山市政府和社会资本合作项目管理办法

  第一章  总 则

  第一条  为规范政府和社会资本合作,创新投融资机制,拓宽社会资本投资渠道,充分发挥市场配置资源的决定性作用,增强公共产品和服务的供给能力,提高公共产品和服务的质量和效率,根据《国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号文)、《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)、《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)、《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)、《广东省PPP项目库审核规程》(粤财金〔2018〕57号)等有关规定,结合我市实际,制定本办法。

  第二条  本办法所称政府和社会资本合作(Public-Private- Partnership,以下称PPP)项目是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、股权合作等方式,与社会资本建立利益共享、风险分担、长期合作关系进行投资、建设、运营的项目。

  本办法所称社会资本是指依法设立且有效存续的境内外企业法人,包括民营企业、国有企业、外国企业、外商投资企业,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他国有控股企业(上市公司除外)。

  第三条  实施PPP项目应当坚持公开、公平、公正的原则,发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势,提高公共服务质量效率;转变政府职能,强化政府与社会资本协商合作;保护社会资本合法权益,保证PPP项目的持续性和稳定性;兼顾经营性和公益性平衡,维护公共利益。

  第四条  PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目,并优先支持基础设施补短板,健康、养老、文化、体育、旅游等有一定收益的公共服务领域。主要包括:

  (一)农业。包括粮食仓储设施,区域性农产品批发市场、农产品交易市场、动物无害化处理设施等。

  (二)水利。包括引调水工程、水利枢纽、水源工程、大型灌区建设等。

  (三)交通设施。

  1.铁路。包括区际干线、城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路、支线铁路及场站建设等。

  2.公路。包括高速公路等。

  3.机场。包括机场等民航基础设施。

  4.水运。包括交通运输码头、航电枢纽、引航服务等。

  5.其他交通设施。如综合交通枢纽及一体化设施等。

  (四)市政设施。

  1.燃气。包括城市燃气气源、储气设施、接收设施、输配管网等。

  2.供电。包括城市配电网工程、电动汽车充电设施等。

  3.供排水。包括城镇安全引水工程、供排水管网工程、供水水源及净水厂工程、节水工程、再生水利用工程、城市雨水收集利用工程、应急与后备水源工程、海水淡化及利用工程等。

  4.供热(冷)。包括城镇集中供热(冷)设施建设、改造等。

  5.公共交通。包括城市轨道交通,城市公交,汽车客货运站,城市停车场(楼),汽车充电站、加气站,校车服务等。

  6.其他市政设施。包括污水(泥)及垃圾处理、垃圾焚烧发电、城镇固体废弃物资源化利用和无害化处理、桥梁隧道及市政道路、地下综合管廊、城镇园林绿化等。

  (五)公共服务。

  1.医疗。包括综合医院、中医医院、专科医院、康复医院的建设和运营等。

  2.教育。包括学前教育、义务教育、高等教育、职业教育、远程教育等,高校后勤服务设施以及能向社会公开的文化、体育场馆等公共设施。

  3.旅游。包括旅游基础设施建设及运营等。

  4.养老。包括老年人文体娱乐、生活照料、医疗保健、健康护理等服务设施建设及运营等。

  5.体育。包括体育场馆设施建设及运营等。

  6.文化。包括公共文化设施建设及运营,文化及自然遗产保护利用,工业遗产保护再利用,非物质文化遗产保护和利用等。

  7.保障房。包括以棚户区改造为重点的保障性安居工程建设等。

  (六)生态环境。包括矿山等生态环境修复工程,重金属污染治理工程,农业面源污染治理工程,工业废弃地治理再利用,废旧资源循环再利用工程,危险废弃物安全处置工程,水生态系统保护工程,大气环境综合治理工程等。

  (七)其他。其他政府负有提供责任又适宜市场化运用的公共服务、基础设施类项目。

  第五条  PPP项目可根据项目不同属性,选择采用不同的操作模式:

  建设—运营—移交(BOT)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)、建设—拥有—运营(BOO)、租赁—运营—移交(LOT)等。

  第六条  市、镇(街)两级政府负责本级PPP项目的管理,统筹协调推进PPP模式相关工作,并在现有行政管理体制下建立相应的PPP项目协调、审批、监管等机制。

  市、镇(街)政府授权有关行政主管部门、事业单位作为PPP项目实施机构(下称“政府授权的项目实施机构”),在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、特许经营协议和项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等具体实施工作。

  市财政部门负责PPP政策拟订、项目库管理;对PPP项目中财政资金的使用进行监督;对PPP项目财政承受能力论证报告和物有所值评价报告的审核;对涉及财政资金安排的项目提出审核意见,并做好相应的预算管理工作;会同行业主管部门对PPP项目按有关规定进行监督管理。

  市发展改革部门负责按照规定权限做好项目审批、核准(备案)、项目招投标核准、项目收费方案审批(仅对涉及使用者付费项目);联合市财政局按上级有关部门要求做好PPP项目库管理等工作。

  市审计部门负责依法对PPP项目相关管理活动进行审计监督。

  相关行业主管部门负责对社会资本方或项目公司是否执行有关行业管理规定及标准规范执行情况等进行监督,依法查处社会资本方或项目公司的违法行为。

  项目实施机构负责对社会资本方或项目公司履行合作协议情况等进行监督,及时纠正社会资本方或项目公司不符合合作协议的行为。

  其他行政管理部门在各自职责范围内,依法对PPP项目进行监管。

  各镇(街)PPP项目的协调、审批、监管等工作,按照本办法执行。

  第七条  市政府成立PPP项目工作领导小组,负责统筹协调推进PPP模式相关工作。

  第二章  项目储备管理

  第八条  PPP项目可以由政府方根据法律法规、产业政策、发展规划及本地实际发起,也可以由社会资本发起。社会资本发起的项目,需向政府有关部门提交项目建议书,政府有关部门应当进行评估论证,并采取公开方式向社会征询意见,若有其他投资者有意愿参与竞争,应当按照《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等法律法规规定办理。

  政府方发起的PPP项目,前期工作经费原则上由政府方负责,纳入财政预算管理。社会资本方发起的PPP项目前期工作经费原则上由社会资本方负责。政府和社会资本合作双方可在合作协议中具体明确双方各自承担的项目前期工作费用范围,以及确认支付方式。

  第九条  PPP项目应当符合法律法规及国民经济和社会发展规划、主体功能区规划、城乡规划、土地利用规划、区域规划、发展建设规划、中期财政规划,以及经政府批准的专项规划。

  第十条  市财政部门、发展改革部门应根据国民经济和社会发展规划、PPP项目规划及本地实际需要,按照项目合理布局、政府投资有效配置等原则,积极遴选建立本级PPP项目储备库,并统筹考虑项目成熟度、可示范程度等因素,分批次向社会公布。

  市财政部门应当按照财政部及省财政厅对PPP项目的管理要求和入库流程,对符合入库条件的PPP项目按程序报省财政厅审核,经省财政厅审核后纳入项目管理库,按照PPP 相关法律法规和制度要求,实施全生命周期管理确保运作规范。纳入省级以上项目库的PPP项目,要求其总体方案科学,投融资机制、利益分配机制、风险管理机制、监督管理机制及技术方案等方面具有创新性和示范性。

  第十一条  PPP项目申报和推荐应明确PPP项目的基本信息、实施机构、合作模式、合作周期、回报方案、融资方案和风险分担等核心要求。

  第十二条  政府授权的项目实施机构应当根据PPP项目规划、项目入库情况,统筹近期拟实施的PPP项目,开展项目前期论证,重点识别项目是否适宜运用PPP模式,并向市发展改革部门和财政部门提出实施计划建议,为市政府有关部门安排年度投资计划和编制财政预算提供参考。

  市发展改革部门和财政部门按照PPP项目入库相关要求,实行项目动态调整。

  第三章  项目运作管理

  第十三条  对于纳入年度PPP项目储备库项目,政府发起的PPP项目由政府授权的项目实施机构在项目可行性研究阶段,委托中介机构编制PPP项目实施方案;社会资本发起的PPP项目由社会资本方在项目可行性研究阶段,委托中介机构编制PPP项目实施方案。

  实施方案除了列明项目基本情况及经济、技术、可行性结论外,应充分论证政府和社会资本合作模式及合作具体内容,项目的投融资机制、收益分配机制、风险管理机制、监督管理机制、合作方遴选机制、运营管理方案等。实施方案应明确政府可以提供的核心条件,社会资本方应当具备的条件,并附草拟的PPP项目合同条款。采取招标等竞争性方式选择合作伙伴的应附招标方案。

  第十四条  项目实施方案应包括但不限于下列内容:

  (一)项目概况。项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

  (二)风险分配基本框架。原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

  (三)项目运作方式。项目运作方式主要包括建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、转让—运营—移交(TOT)和改建—运营—移交(ROT)、租赁—运营—移交(LOT)等。

  (四)交易结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

  (五)合同体系。合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。

  (六)监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

  (七)招标方案。根据《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等法律法规规定,提出项目招标方式等招标方案内容。

  第十五条  市、镇(街)财政部门应重点在项目资金筹措方面对项目进行物有所值评价和财政承受能力论证,镇(街)财政部门应将物有所值评价报告和财政承受能力论证报告报市财政部门审批。财政承受能力论证要统筹评估和控制项目的财政支出责任,促进中长期财政可持续发展。建立完善公共服务成本财政管理和会计制度,针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,按照国家统一的会计制度进行核算,纳入年度预算、中期财政规划,在政府财务报告中进行反映和管理,并向市人民代表大会或其常务委员会报告。

  第十六条  政府授权的项目实施机构根据物有所值评价和财政承受能力论证审核结果对项目实施方案进行修改后报本级人民政府批准,明确项目经济技术指标、经营服务标准、投资构成及出资额度、投资回报方式、风险分担、价格确定及调价方式、财政补贴及财政承诺、社会资本方选择方式等核心事项。上报项目实施方案时,应初步落实项目建设条件。

  第十七条  项目实施方案经批准后,政府授权的项目实施机构按照《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》等相关法律法规,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式,公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。

  第十八条  PPP项目的社会资本合作伙伴确定且采购结果公示后、PPP项目合同正式签订前,由政府授权的项目实施机构应将PPP项目合同提交行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后,报本级人民政府批准。经本级人民政府批准后,由项目实施机构与社会资本方签订项目合同。项目合同应包括但不限于下列内容:

  (一)项目名称、内容;

  (二)合作模式、合作期限及相关合作内容(采取特许经营方式的,应载明具体方式、区域、范围、期限等);

  (三)是否成立项目公司以及项目公司的经营范围、注册资本、股东出资方式、出资比例、股权转让等事项;

  (四)所提供的产品或者服务的数量、质量和标准;

  (五)设施权属,以及相应的维护和更新改造;

  (六)绩效指标及监测评价机制;

  (七)投融资期限和方式;

  (八)投资回报或收益取得方式,价格或收费标准的确定方法与调整机制,超额收益分享机制及动态补偿机制;

  (九)政府和社会资本方风险分担;

  (十)社会资本方的权利和义务;

  (十一)履约担保;

  (十二)政府承诺和保障;

  (十三)应急预案和临时接管预案;

  (十四)退出及项目移交机制;

  (十五)变更、提前终止及补偿;

  (十六)违约责任;

  (十七)争议解决方式;

  (十八)政府授权的项目实施机构的监督和检查职责;

  (十九)免责事由;

  (二十)保密事项;

  (二十一)各方认为应约定的其他事项。

  具体条款可根据不同项目不同模式,参照国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》、财政部《PPP项目合同指南(试行)》制定。

  第十九条  根据PPP项目实施方案和招标方案约定,需要成立项目公司或项目合作机构(以下统称“项目公司”)的PPP项目,各方应按照合同约定,按时足额出资设立项目公司。

  项目公司可通过协议由社会资本方单方组建,也可由政府方和社会资本方共同组建,但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权,并按照现代企业制度建立完善项目公司的法人治理结构。

  第二十条  合作期限应当根据PPP项目的行业特点、经营规模、经营方式、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回报期等因素确定,合作期原则上不少于10 年,不超过30 年。

  法律、法规另有规定的,从其规定。

  第二十一条  对于涉及特许经营权的项目,政府授权的项目实施机构应与依法选定的社会资本方签订特许经营协议;需要成立项目公司的,政府授权的项目实施机构与项目公司签订特许经营协议。

  第四章  项目建设管理

  第二十二条  社会资本方或项目公司应按照合同约定,履行设计、建造等合同义务。社会资本方或项目公司应当确保合作项目的设计、施工,符合国家规定的标准规范,并按照国家有关规定办理规划、用地、施工许可和报建验收工作。社会资本方或项目公司还应确保项目财务管理符合国家财经法规和会计准则,按规定报送统计、财务报表和项目进度报表。

  第二十三条  在PPP项目合同中,需明确项目总投资的资金来源和到位计划;明确政府方为合作项目提供投资补助、基金注资、贷款贴息等具体支持方式;金融机构作为社会资本方的,应明确其为合作项目提供的财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务,以及其出资和融资方案,并提供相应证明材料;引入战略投资者或以发行债券等方式融资的,应附相关投资的支撑性文件;合作协议应明确各方投融资违约行为的认定和违约责任。

  社会资本方或项目公司应按照合作协议约定,确保项目及时融资并顺利建成运营。融资方案无法保证项目融资到位的,社会资本方应及时采取替代方案,并向政府方通报情况。

  第二十四条  政府授权的项目实施机构应当按照合作协议严格履行有关义务,为社会资本方建设运营合作项目提供便利和支持,提高公共服务水平。行政区划调整,政府换届、部门调整和负责人变更,不得影响合作协议履行。

  需要政府方提供可行性缺口补助或完全政府付费的PPP项目,应当严格按照预算法规定,综合考虑政府财政承受能力和债务风险状况,合理确定财政付费总额和分年度数额,并与政府年度预算和中期财政规划相衔接,确保资金拨付需要。

  第二十五条  合作期限内,如遇不可抗力或违法违规违约事件导致项目提前终止时,政府授权的项目实施机构要及时做好接管,保障项目设施持续运行,保证公共利益不受侵害。

  政府授权的项目实施机构依法提前终止项目的,应当于6个月前将收回理由、收回日期等书面通知社会资本方或项目公司,并进行公告。社会资本方或项目公司可以在收到通知后30日内向政府授权的项目实施机构提出书面申辩或者要求举行听证会。

  项目提前终止的,协议当事人应当按照合作协议约定,以及有关法律、行政法规和规定办理有关设施、资料、档案等的性能测试、评估、移交、接管、验收等手续。

  第二十六条  合作期满后,政府授权的项目实施机构要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准,及时组织开展项目验收、资产交割等工作,办妥法律过户和管理权移交手续,并依托各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

  第二十七条  政府授权的项目实施机构与社会资本方或项目公司应当制定应急预案,在突发自然灾害、战争灾害、事故灾害以及公共卫生、社会治安等公共事件时,最大限度地保证公共产品和公共服务的正常提供。

  第五章  项目监督管理

  第二十八条  市、镇(街)两级政府应建立健全由政府授权的项目实施机构、社会资本方、服务使用者共同参与的综合评价体系。鼓励推进第三方评价,对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,评价结果向社会公示,作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。

  PPP项目绩效评价结果是按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。

  (一)按效付费。

  政府付费和可行性缺口补助项目,政府承担的年度运营补贴支出应与当年项目公司(社会资本)绩效评价结果完全挂钩;使用者付费项目,项目公司(社会资本)获得的项目收益应与当年项目公司(社会资本)绩效评价结果挂钩。不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任。

  (二)落实整改。

  项目实施机构应根据绩效评价过程中发现的问题统筹开展整改工作,并将整改结果报送相关主管部门和财政部门。涉及自身问题的,项目实施机构应及时整改;涉及项目公司(社会资本)或其他相关部门问题的,项目实施机构应及时督促整改。

  (三)监督问责。

  项目实施机构应及时公开绩效评价结果并接受社会监督;项目实施机构评价结果应纳入其工作考核范畴。

  项目实施结束后,政府授权的项目实施机构可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价,评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。

  第二十九条  除涉及国家秘密、商业秘密等依法不予公开的信息外,政府授权的项目实施机构和社会资本方应当将项目的实施方案、相关合作协议、招标采购文件、变更或终止情况、建设运营情况、所提供公共服务标准、监测分析和绩效评价、经过审计的上年度财务报表以及其他关系公众利益的信息及时向社会公告。

  社会资本方应当公开有关会计数据、财务核算和其他有关财务指标,并依法接受年度财务审计。PPP项目涉及直接融资行为的,应当及时做好相关信息披露。

  任何单位和个人可依法对PPP项目实施活动进行监督,有权向相关行政管理部门进行投诉和举报,申请参与有关听证会,并向政府或政府授权的项目实施机构提出有关建议。

  第三十条  社会资本方违反法律、行政法规和国家强制性标准,严重危害公共利益,或者造成重大质量、安全事故或者突发环境事件的,有关部门应当责令限期改正并依法予以行政处罚;拒不改正、情节严重的,可以终止合作协议(或项目合同或特许经营协议、股权投资协议等);构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第三十一条  社会资本方以欺骗、贿赂等不正当手段获得特许经营权或投资开发权或运营管理权的,政府授权的项目实施机构应当报政府同意,终止合作协议,纳入社会信用体系。并将通过“信用中国”网站等平台向社会公示的信用信息,作为选择参与政府和社会资本合作的参考。

  第六章  政策保障

  第三十二条  项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,实行绿色通道,有关部门要依法简化办理手续,优化办理程序,主动加强服务。

  项目采取政府资本金注入方式的,项目审批仍按政府投资项目审批程序办理。其余企业投资项目按照《广东省企业投资项目实行清单管理的意见(试行)》执行。

  属于省管权限范围内的,各部门依照相关法律法规在职责范围内协助做好相关工作。

  第三十三条  实行多样化土地供应,保障建设项目用地。

  对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。

  不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、镇(街)两级政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市人民政府批准后实施。

  第三十四条  积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式。研究由财政出资引导设立政府和社会资本合作融资支持基金,作为社会资本方参与项目,提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施,引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目。

  第三十五条  PPP项目的风险划分,按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,由适宜承担的一方承担相应的风险。

  原则上项目设计、融资、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

  政府或政府授权的项目实施机构对社会资本方或项目公司,按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担社会资本投资人或项目公司的偿债责任。

  政府方或政府出资代表不得假借PPP名义变相举债;不得以任何方式向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益;不得以任何方式为项目融资机构提供各种形式的担保、还款承诺等方式,由政府实际兜底项目投资建设运营风险;除上级另有规定外,不得以债务性资金充当项目资本金,虚假出资或出资不实,防止增加地方政府隐性债务。

  第七章  附 则

  第三十六条  本办法自印发之日起施行,有效期5年。本办法实施之前依法已经订立合作协议或特许经营等协议的,按照协议约定执行。原《中山市政府和社会资本合作项目管理办法》(中府〔2015〕95号)同时废止。


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